Regelboken: Ökat fokus på klimatanpassning

I dagsläget är frågor rörande klimatanpassning betydligt synligare i FN-politiken än för tio år sedan. 2015 satte Parisavtalet ett globalt mål för klimatanpassning, det första i sitt slag. Anpassningskapaciteten och ekosystemens resiliens ska höjas, sårbarheten minskas. Avtalets regelbok, 2018 års julklapp från Katowice, visar hur detta arbete ska mätas och rapporteras. 

Mathias Fridahl, Linköpings universitet, sammanfattar:

Genom att räkna ord i regelboken fås ett grovt mått på anpassningsfrågornas ökande synlighet: ”utsläppsbegränsningar” och ”utsläpp” nämns sammanlagt 221 gånger, ”anpassning” nämns 311 gånger. Bakom de 311 omnämningarna döljs åtminstone tre viktiga beslut: ökad transparens i anpassningsarbetet, hur anpassningsarbetet ska utvärderas, och att anpassningsfonden ska tjäna parisavtalet.

Transparens

Porträtt på en man.
Mathias Fridahl, Centrum för klimatpolitisk forskning, tema Miljöförändring, Linköpings universitet.

Parisavtalet reglerar att arbetet med klimatanpassning ska mätas och rapporteras. Regelboken bestämmer hur, visserligen med stor flexibilitet för länderna att avgöra om, hur ofta och i vilket format de rapporterar. Beslutet innebär också att alla inkommande rapporter samlas i ett gemensamt register med potential att bli till en nod för kunskap om det globala anpassningsarbetet. Men det finns också en risk för att det blir svårnavigerat och otydligt. Hur väl det kommer att fungera beror delvis på om rapporterna följer gemensamma riktlinjer eller ej.

Det är ingen hemlighet att klimatanpassning är svårt att mäta. Som exempel kan nämnas OECD-ländernas svårigheter att klassificera anpassningsbistånd. Det är inte ovanligt att fattigdomsbekämpning rapporteras som ett bidrag till klimatanpassning, vilket i och för sig inte är helt galet; med ökade inkomster ges större utrymme till flexibilitet i fattiga människors vardag, något som kan sägas öka anpassningskapaciteten. Men betydelsen av begreppet klimatanpassning urholkas också om det smetas ut tunt och brett.

Parisavtalets regelbok listar teman som rapporterna kan förhålla sig till, som att beskriva landets sårbarhet och prioriteringar samt kvantitativa mått på det faktiska arbetet. Nu ska en Klimatkonventionen, i samarbete med FN:s klimatpanel, ta fram förslag till en mer detaljerad vägledning med sikte på beslut år 2022.

Utvärdering

Att mäta och rapportera arbetet med klimatanpassning är dock ingen bagatell. Endast med kunskap om konkreta åtgärder är det möjligt att utvärdera om Parisavtalets mål är på väg att uppfyllas. År 2023 ska rapporterna utgöra ett underlag till den första så kallade ”globala översynen” för att utvärdera ländernas klimatarbete. Översynen ska sedan genomföras vart femte år. Det ökar transparensen i arbetet med klimatanpassning. På köpet får vi ett bättre underlag för att bygga kunskap och förbättra lärande.

Finansiering

Beslutet om regelboken innebär också att Anpassningsfonden byter hemvist, från Kyotoprotokollet till Parisavtalet. Enligt regelboken ska fonden erhålla kapital genom frivilliga bidrag men också, likt Kyotoprotokollet, genom att avgiftsbelägga intäkterna från internationella utsläppskrediter.

På denna punkt återstår svårlösta frågor, inte minst hur hög nivån på avgiften ska vara. Under Kyotoprotokollet är avgiften två procent. De fattiga länderna vill nu att avgiften ska höjas till fem procent. De rika länderna är mer försiktiga med argument om att hitta den rätta balansen. En högre avgift kan generera välbehövliga intäkter men riskerar samtidigt att skrämma bort investerare. Utan investeringar finns inget att avgiftsbelägga. En lägre avgift ökar incitamenten för eventuella köpare att engagera sig men minskar intäkterna per projekt. Den optimala balansen, för att maximera intäkterna till Anpassningsfonden, är svår att förutspå.

Arbetet med hur den internationella politiken kan vidareutvecklas för att stödja anpassningsåtgärder fortsätter under kommande år. Men redan nu kan vi slå fast: frågan om anpassning har, genom Parisavtalet och dess regelbok, etablerat sig som en central dimension i klimatarbetet även på internationell nivå.